Propuestas para una nueva ley de responsabilidad fiscal

Hermann González

La ley 20.128 de 2006, o ley de responsabilidad fiscal, fue un importante avance institucional que complementó la regla fiscal creada en 2001. Establece, entre otros asuntos, que el Presidente de la República cuenta con un plazo de 90 días desde que asume su cargo para establecer las bases de la política fiscal, incluyendo un pronunciamiento explícito sobre los efectos de ésta sobre el balance estructural. Además crea el Fondo de Reserva de Pensiones (FRP), establece sus reglas de acumulación y uso de recursos y sienta las bases para la creación del Fondo de Estabilización Económica y Social (FEES).

Entre las consecuencias que puede tener la reciente baja en la clasificación de riesgo anunciada por S&P, una de las más positivas es que deja de manifiesto la necesidad de reabrir el debate, tanto a nivel técnico como político, respecto de la necesidad de reforzar la institucionalidad fiscal vigente que incluye la regla, la mencionada ley de responsabilidad fiscal y el Consejo Fiscal Asesor creado en 2013.

Algunas modificaciones que podría incluir una nueva ley de responsabilidad fiscal son las siguientes:

Primero, volver a la lógica original de la regla, de contar con un objetivo numérico o meta única para el balance estructural. Este objetivo debe alcanzarse en un plazo preestablecido que sea prudente de manera que no implique un ajuste demasiado costoso para la economía, pero tampoco debe seguir postergándose de forma indefinida. Una vez que se alcance la meta, ésta debería mantenerse con independencia del gobierno de turno. Si esto se define pronto y se deja establecido en una ley, permitirá eliminar una relevante fuente de incertidumbre para observadores internacionales que se intensifica innecesariamente cada cuatro años, cuando se aproxima un cambio de gobierno. Este fue uno de los mayores atributos de la regla fiscal en sus primeros años cuando se definió un objetivo de balance estructural de 1% del PIB.

Segundo, establecer por ley límites al endeudamiento anual o, lo que es equivalente, limitar el tamaño del déficit fiscal anual efectivo. Esto convertiría a la regla fiscal en una regla dual, de manera que en los años en que la meta de balance estructural da origen a déficits fiscales muy elevados, por ejemplo superiores a 2% del PIB, opere esta segunda restricción, limitando los espacios de crecimiento del gasto. Por cierto, la misma ley que define esta segunda restricción, debe establecer claramente las circunstancias excepcionales en que esta no opere.

Ésto resalta la necesidad de definir cláusulas de escape que no solo indiquen en qué circunstancias se pueden incumplir los objetivos fiscales, sino que establezcan claramente cuánto deberá demorarse el país en retornar al objetivo numérico único de balance estructural señalado en la primera propuesta. Las cláusulas de escape son clave para tener la flexibilidad necesaria frente a episodios de crisis externa o desastres naturales, utilizando una política fiscal más contracíclica de lo que permite la regla en tiempos normales. Más importante aún, son fundamentales para evitar que se postergue de forma indefinida el regreso a la meta, como parece estar ocurriendo en estos años posteriores a la crisis de 2009.

Cuarto, para facilitar el seguimiento del balance estructural por parte de cualquier observador externo, se debe avanzar en la simplificación de su cálculo. A pesar de los esfuerzos de los últimos años por transparentar las cifras y la metodología, las opiniones de diversos usuarios de la información fiscal indican que no ha sido suficiente. Una regla fiscal más simple, transparente y predecible, ayudaría a mejorar la confianza de los agentes en el instrumento.

Finalmente, tal como lo recomendó en su momento el Comité Corbo y como lo han planteado organismos internacionales, es necesario que esta nueva ley incluya la creación de un Consejo Fiscal autónomo y con mayores facultades. Éste contribuiría a aumentar la transparencia y credibilidad de las decisiones del gobierno en materia fiscal; podría evaluar de forma independiente los costos de propuestas que involucran mayor gasto; pronunciarse sobre la invocación de cláusulas de escape; levantar alertas fiscales y de sostenibilidad y proponer medidas para enmendar el rumbo.